por Anahí Verónica Martín (Directora de Administración de Recursos Humanos – Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social – República Argentina)
El desarrollo profesional de un sujeto resulta tan importante como los esfuerzos que una organización tiene para ello. La administración pública, señala dentro de sus objetivos fundacionales elementos como idoneidad, mérito, ética, transparencia, capacitación permanente, desarrollo profesional y carrera administrativa.
Sin lugar a dudas, estos conceptos resultan tan elocuentes (su finalidad encierra el de igualdad de oportunidades y meritocracia), como abstractos. El orden social, económico y político de la hora le demarcarán y señalarán su praxis terrenal.
Si tuviéramos que comenzar hablar del empleado público, la primera impresión es la percepción generalizada que de ella se tiene. Los conceptos más utilizados por la opinión pública para referirse a los empleados estatales refieren a su ociosidad, desinterés, falta de compromiso, resultante en adjetivaciones y calificativos peyorativos tales como el de “Ñoquis” o “Grasa del Estado”.
Sin embargo, al indagar respecto a su practicidad, su ignominia reviste particular atención, la cual apunta no solo al escenario pragmático del empleado estatal sino al origen filosófico, que coloca al sujeto en un lugar determinado y en un contexto señalado.
En otras palabras, si efectuáramos un revisionismo histórico en materia de Administración Pública nos encontraríamos con características tan dispares como significaciones posibles, las cuales indudablemente acompañan procesos políticos y económicos que encuentran su correlato y explicación.
En este sentido, al intentar dar respuesta a estas incógnitas, resulta imperioso, poder establecer un marco teórico que nos posibilite fundamentar su existencia formal y pragmática, y asimismo poder contener experiencias anteriores, en el contexto de producción de políticas públicas, y analizar un determinado perfil de administración del personal.
Max Weber señalaba que la existencia del Estado Moderno, se fundamenta en un dominio de orden impersonal del cuadro administrativo el cual delimita su rango de acción a las normas racionales como tipo de dominación legitimante, (Tipo Puro de Dominación Legítima Racional-Legal) y en donde no existe dominación a un sujeto sino específicamente a esta norma que demarca sus acciones y delimita su competencia. Estas normas reglamentan a su vez el orden jerárquico administrativo, el cual establece el mecanismo funcional ideal de una correcta administración.
En este sentido, podríamos decir que en el Estado Moderno, el verdadero dominio consiste en el manejo diario de la administración, la cual se concentra necesariamente en manos de la Burocracia. El funcionario burocrático realiza sus esfuerzos en el ejercicio de su empleo a cambio de un sueldo, pensión y ascenso, en la preparación profesional y la división del trabajo, en competencias fijas y en la subordinación y la superioridad jerárquica.
La esencia del funcionario, consiste en su especialización y la preparación de profesionales racionales, estableciendo que el funcionario moderno, tiene cada día mayor preparación profesional y especialización en clara concordancia con la misma técnica racional que se emplea en una empresa capitalista. Por ello, Max Weber advierte que el desempeño en el empleo o administración pública consiste en implementar mecanismos de selección (en su estado más puro de dominación) que garantice la incorporación de los funcionarios más capaces (en términos de meritocracia) y a su vez fomentar el desarrollo y especialización en el empleo.
Sin embargo esta caracterización de la Burocracia, pareciera ser incompleta si no observáramos la situación en la que se encuentran hoy día. Indudablemente los burócratas no son neutrales en sus preferencias de políticas, pero sus limitaciones surgen mediante los factores relacionados con la forma en que las organizaciones operan, desempeñándose en su ámbito de competencia (vale decir competencia, ética pública, restricciones e impedimentos, procedimientos administrativos, evaluación de desempeño, o representatividad).
Al respecto, la burocracia remite a la acción que realiza, es decir al resultado de una política determinada estableciéndose como la expresión material del Estado, siendo por tanto su brazo ejecutor. Implica la principal instancia de articulación de las relaciones sociales, cuyo objetivo es mantener el mayor grado de homogeneidad social posible.
Analíticamente, la formación estatal puede ser entendida mediante un proceso mas amplio cuya singularidad refiere a la construcción social en la cual intervienen otros componentes como la ciudadanía, un sistema de relaciones de producción capitalista, la estructuración de clases sociales y jerarquías de dominación administrativa y política.
En este sentido, es preciso advertir el rol histórico del Estado que adquirió a lo largo de la historia, las cuales fueron fluctuando en diversas encarnaciones, ya sea empresario, empleador, proveedor de subsidios, regularizador, o las reformas estatales emanadas del famoso Consenso de Washington tales como transferencias de responsabilidades estatales a los gobiernos locales, desregulación, privatización, descentralización, tercerización, menor intervención estatales, principal actor en el mercado, entre otras.
Por ello, la formación de una burocracia, no ha sido fortuita. En todos los casos, ha respondido a la interpretación de ciertas demandas o necesidades de la sociedad, la cual resultó en determinadas asignaciones de recursos y arreglos institucionales a fin de satisfacer esas demandas. No obstante, dichas burocracias no permanecen estancas, por el contrario, pueden rediseñar sus funciones y competencias lo mismo que su estructuración.
Nuestro modelo de aparato estatal, conjuntamente a los niveles de desempeño, se relacionan con las características del contexto social y político, el cual demarca una agenda de políticas públicas, y por tanto rediseña la estructuración burocrática, de acuerdo a objetivos y metas a desarrollar.
En efecto, “… la conducta de los empleados públicos no es completamente inesperada o aleatoria: se encuentra altamente influida por sus características personales (edad, experiencia, nivel de instrucción), por sus objetivos individuales y su grado de compatibilidad o conflicto con los objetivos institucionales, por los recursos materiales disponibles, por la naturaleza de las normas y el tipo de demandas externas a las que deben responder, por las oportunidades de interacción y el tipo de relaciones que establecen con sus pares, superiores y subordinados, o por los procedimientos de evaluación y control que deben afrontar”.
La eficiencia y efectividad de la actividad burocrática dependerá de las conductas de los empleados públicos, y tales conductas estarán íntimamente sesgadas por el conjunto de variables normativas, contextuales y estructurales que determinan la ejecución de diferenciadas acciones.
Por su parte, en el análisis histórico nacional, asumido un nuevo gobierno, el mismo intenta alterar las relaciones de poder al interior de la sociedad civil y por tanto la estructuración de poder del aparato estatal. Para hacer posible un determinado proyecto político, se requiere actuar en la estructura burocrática existente, acompañando su compatibilidad con cambios jurisdiccionales, jerárquicos y de competencia, las cuales a menudo generan resistencias que repercuten en las decisiones o acciones adoptadas para paliar sus consecuencias.
En suma, la relación entre gobierno y burocracia está invariablemente interrelacionadas con el contexto nacional y las circunstancias históricas en las que se enmarcan. Las transformaciones que sufre el sector público, se explican por el tipo de interacción que sustenta el gobierno de turno, cuyo poder intenta, a su vez, compatibilizar a la maquinaria estatal con su programa de gestión gubernamental.
Así como las experiencias de los años 90´, cuyo contexto social y económico se circunscribía a contener la inflación, dotar de credibilidad a la economía nacional propiciando inversiones y fortalecer la moneda local, el diagnóstico estatal fue la necesidad de Modernizar el aparato estatal, transformando un Estado grande, vetusto y costoso, en algo funcional y eficiente, controlando el gasto público, apartando su control en la economía y el mercado, sintetizando su funcionalidad en la frase del entonces Ministro de Obras Públicas Roberto Dromi: “Nada de lo que deba ser Estatal, permanecerá en manos del Estado”.
El constante empeño por reducir el gasto público y contar con un Estado pequeño y ágil, fue proporcional a la reducción salarial y achicamiento de la dotación de personal, e inversamente proporcional a la profesionalización del empleo público que vio afectada su funcionalidad a las aptitudes de los servidores públicos que optaban por permanecer en el ámbito estatal y que no pudieron afrontar las necesidades del ciudadano en épocas de desocupación y retracción económica.
Luego de la crisis del 2001 y el colapso del Modelo Neoliberal, el rol del estado adquirió un nuevo significante, encontrando su accionar intervencionista como elemento constitutivo de una nueva etapa, colaborando en la construcción de un nuevo servidor público que posibilitara hacer frente a la crisis en la demanda y exigencias de una ciudadanía atomizada por el desempleo y la desregulación laboral.
El rol de los sindicatos con las negociaciones paritarias, el pleno empleo y el incremento del número de empleados públicos, fue desde el año 2003, un rasgo habitual en la arena administrativa, cuyo impulso no fue equilibrado a la calificación y profesionalización del empleo ni al resguardo de una economía inflacionaria.
Por su parte, en los últimos años, asistimos a un período de transición, en donde ambos escenarios y polaridades descriptas se entremezclan y conjugan pero que sin embargo, no permiten sintetizarse por las mismas tensiones existentes al ulterior de la sociedad.
Tan cierto resulta el diagnóstico de que el tamaño y peso del estado repercute en el diseño y alcance de una política pública, como la visión intervencionista o no que se tenga de él.
La dicotomía entre Estado grande o Estado pequeño, Estado ágil y eficiente o Estado “burocrático” y vetusto, se difuman al poner de relieve que un “Estado grande” no garantiza el alcance de las políticas públicas a la sociedad y que un “Estado pequeño y ágil” se disipa en su intención del control del gasto público y la desarticulación de una “burocracia enraizada”, olvidando la funcionalidad del Estado como regulador de las relaciones sociales.
Ambos diagnósticos resultan claves para proponer un cambio de paradigma, en donde luego de la Crisis Sanitaria por la Pandemia del Covid, no existan dudas sobre el rol que debe tener un Estado comprometido con la sociedad en épocas de crisis, pero que a su vez no sea su propia funcionalidad el desencadenante de una nueva crisis, como el descontrol del gasto público y el aumento inflacionario.
El rol del funcionario público adquiere un lugar central en esta división, la profesionalización, la calificación para el acceso a cargos públicos y el control del aparato estatal resultan esenciales en la construcción de un verdadero Estado Moderno y eficiente.
Asimismo, afrontar la crisis económica y de divisas implica un amplio desafío para el sector energético que encuentra el contexto ideal para aprovechar las oportunidades y encarar políticas públicas de cohorte desarrollista que permitan en última instancia surfear la crisis y posicionarse como un sector clave de la economía formal.
Si el rol del funcionario público y su profesionalización, adquiere un factor clave en el manejo, implementación, diseño y evaluación de políticas públicas, el direccionamiento de las mismas a un sector clave, guardan estrecha relación.
En este sentido, resulta incompleto intentar caracterizar al rol de empleo público, adjetivando su funcionalidad, sin antes comprender el contexto que lo diseña y los objetivos gubernamentales que determinan la implementación de determinadas políticas públicas.
En este contexto, de profunda crisis económica, con un alto componente del gasto público orientados a la implementación de subsidios al consumidor final, sobre servicios energéticos que influyen indirectamente en mantener una actividad productiva y económica estable y/o elevada pero que asimismo coadyuvan en índices inflacionarios altos, sumado a que los costos de producción del sector se traducen en divisas y la falta de recursos económicos internacionales en el país (mayormente ligados a la producción agro-ganadera), abren un interrogante y una oportunidad de afrontar el contexto y sentar las bases económicas, diversificando su actividad.
En este proceso, el aparato estatal, debiera direccionar los esfuerzos en comprender la necesidad de una economía orientada a los sectores energéticos, colaborando en la producción nacional de consumo interno e internacional que permita, por un lado, evitar una crisis interna, y por el otro posicionarse frente al mercado externo.
El desarrollo productivo del sector y el interés gubernamental en generar las condiciones para ello, resultan claves.
La profesionalización del empleo público en la actividad y el impulso estatal en la formación académica de cuadros técnicos, profesionales y universitarios, permitirá rápidamente transitar el camino del cambio estratégico que el país necesita.
